Мы часто слышим в СМИ, что российский бизнес задыхается от избыточных административных барьеров, что Россия занимает неприглядное место в международных бизнес-рейтингах. Однако мало кто имеет четкое понимание, что же такое административные барьеры, кто и как их построил.
В данной книге предпринята попытка проанализировать конкретные проблемные точки государственного регулирования в экономике с помощью разрешительных и контрольных полномочий. Что и кто именно препятствует ведению бизнеса в России? Мы попытаемся ответить на эти вопросы, используя конкретные примеры.
Публикация не претендует на академичность. Скорее она является сборником казусов и обнародованных экспертных мнений о наиболее одиозных случаях госрегулирования.
Составители сборника не ставят перед собой в качестве основной цели скорейшее инициирование решения проблем, о которых идет речь. Более того, некоторые затронутые проблемы уже решены и стали достоянием истории. Весьма вероятно, что еще часть проблем будет решена к моменту, когда эта книга будет опубликована. Однако у авторов нет сомнений, что аналогичные трудности для ведения бизнеса будут возникать, к сожалению, и далее. Ведь административные барьеры – как головы дракона: их отрубаешь, но вскоре вырастают новые.
Авторы надеются, что сборник историй об административных барьерах поможет вам понять, какие управленческие процессы происходят в российской бюрократии.
При подготовке данной книги использовались аналитические материалы, собранные подразделениями Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»; заключения Минэкономразвития России, подготовленные по результатам оценки регулирующего воздействия, и доклады данного министерства по вопросам осуществления государственного контроля (надзора); материалы ФАС России по результатам рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства; решения арбитражных судов; информация с профессиональных интернет-форумов и другие материалы.
Авторы выражают глубокую признательность Евгению Вячеславовичу Ковтуну и Людмиле Викторовне Солонцовой за поддержку замысла по написанию этой книги и ценные советы в процессе ее создания.
В качестве предисловия мы решили поместить рассказ Антона Павловича Чехова «Надлежащие меры». Рассказ написан почти 130 лет назад, но в нем легко узнаются актуальные и сейчас проблемы государственного контроля.
Во многих случаях отсутствует четкая характеристика того, что вообще нужно проверять и в каком объеме, что оставляет большую свободу контролеру. Зачастую проверяемому лицу неясен предмет проверки (что он должен сделать, чтобы избежать замечаний при проверках). При этом методы проводимых проверок не позволяют выявить нарушения, реально угрожающие жизни и здоровью людей, окружающей среде и другим охраняемым ценностям. Поэтому в ходе проверок осуществляется контроль за второстепенными, чаще всего формальными требованиями, исполнение которых не влияет непосредственно, а то и вообще не может повлиять на безопасность продукции.
Антон Чехов
Надлежащие меры
Маленький заштатный городок, которого, по выражению местного тюремного смотрителя, на географической карте даже под телескопом не увидишь, освещен полуденным солнцем. Тишина и спокойствие. По направлению от думы к торговым рядам медленно подвигается санитарная комиссия, состоящая из городового врача, полицейского надзирателя, двух уполномоченных от думы и одного торгового депутата. Сзади почтительно шагают городовые… Путь комиссии, как путь в ад, усыпан благими намерениями. Санитары идут и, размахивая руками, толкуют о нечистоте, вони, надлежащих мерах и прочих холерных материях. Разговоры до того умные, что идущий впереди всех полицейский надзиратель вдруг приходит в восторг и, обернувшись, заявляет:
– Вот так бы нам, господа, почаще собираться да рассуждать! И приятно, и в обществе себя чувствуешь, а то только и знаем, что ссоримся. Да ей-богу!
– С кого бы нам начать? – обращается торговый депутат к врачу тоном палача, выбирающего жертву. – Не начать ли нам, Аникита Николаич, с лавки Ошейникова? Мошенник, во-первых, и… во-вторых, пора уж до него добраться. Намедни приносят мне от него гречневую крупу, а в ней, извините, крысиный помет… Жена так и не ела!
– Ну что ж? С Ошейникова начинать, так с Ошейникова, – говорит безучастно врач.
Санитары входят в «Магазин чаю, сахару и кофию и прочих колониальных товаров А. М. Ошейникова» и тотчас же, без длинных предисловий, приступают к ревизии.
– М-да-с… – говорит врач, рассматривая красиво сложенные пирамиды из казанского мыла. – Каких ты у себя здесь из мыла вавилонов настроил! Изобретательность, подумаешь! Э… э… э! Это что же такое? Поглядите, господа! Демьян Гаврилыч изволит мыло и хлеб одним и тем же ножом резать!
– От этого холеры не выйдет-с, Аникита Николаич! – резонно замечает хозяин.
– Оно-то так, но ведь противно! Ведь и я у тебя хлеб покупаю.
– Для кого поблагородней мы особый нож держим. Будьте покойны-с… Что вы-с…
Полицейский надзиратель щурит свои близорукие глаза на окорок, долго царапает его ногтем, громко нюхает, затем, пощелкав по окороку пальцем, спрашивает:
